农村——不该被遗忘的建设角落

淮河水灾和上海地铁坍塌事件应该让我们警醒：不能老是将目光盯在山东的高速公路、上海的磁悬浮、北京的立交桥和西部的三峡上，到农村地区多看看就会发现，那里的道路、桥梁、水利、供电、治污、生态等基础设施水平依然很低，与城市、与GDp快速发展形成鲜明的反差。这些生产性基础设施政府不来搞，谁来搞？在积极财政政策操作还有空间的今天，我们是不是应该改变发债方向，变向城市倾斜的财政政策为向农村倾斜？

　　农村：不该被遗忘的建设角落

　　本刊记者 章敬平

　　淮河的秋天被淹掉了

　　2003年7月12日上午9时许，继副总理回良玉之后，温和的中国总理温家宝，也出现在安徽省阜南县蒙洼蓄洪区的王家坝大堤。“行蓄洪区群众舍小家、保大局，无私无畏的牺牲精神让全国人民感动。”据中国官方通讯社新华社报道，温家宝紧握一名年愈古稀的老农的手，以政府总理的身份，向素有“小农意识”之名的农民们致谢。

　　正是这些手中沾着泥巴的淮河农民，在国家利益至上的原则下，承受了家园丧失的灾难。官方统计数据称，这场超过1991年的大洪水给安徽带来了巨大损失：2500万人口和3140万亩农作物受灾，被水围困人口210万，倒塌房屋15万间…… 两间茅草房在王家坝开闸泄洪后惨遭淹没的刘金宝，入夜时分，只能跟老伴挤在一张借来的破木床上，同榻的还有两个孙儿。大略一周前，他对采访他的记者说了一句诗一样的话：“秋天被淹掉了。”

　　他的意思是，秋收的希望，也被洪水吞没了。

　　洪水还间接吞没了播种希望的人。安徽《江淮晨报》透露，截至7月10日，有九人在防汛中不幸罹难，他们都是在转移过程中，因车辆遇到意外情况不幸亡故的。

　　岂止安徽，连同河南、江苏在内的整个淮河流域，都遭遇了不同程度的洪水的洗劫。曾因淮河水患淹没地底200余年的明朝皇帝的祖陵，在出水30年后的淮河汛情威逼下安然无恙，但明祖陵所在的江苏盱眙县却饱受淮河水灾之苦。尽管洪水在缓慢退去，惦记房子夜夜梦回家中的农民，却不得不继续生活在救灾帐篷里。据介绍，退水较快的盱眙淮河乡的农民估计在半个月内可以返回家园，而其它一些地区可能还要等上一到三个月，或者更长时间。

　　重建家园，退水抢种，或许只是权宜之计。新华网安徽频道有网民建议，像实施三峡移民一样实施安徽行蓄洪区移民。涉及安徽省阜南、颍上两县15万人的蒙洼蓄洪区，自1952年建成以来，10年12次蓄滞洪水。一场洪水，就可能使行蓄洪区人民的生活倒退若干年，虽说国家在实施行蓄洪时，对灾民的生活作了一定的安排，但只要行蓄洪区的人民还指望着行蓄洪区的土地生活，富裕就是一种可望不可及的奢望。

　　过去的12年里，国家投入淮河治水的资金高达253亿，淮河流域“小雨小灾，无雨旱灾”的情势已成过去，但水利专家同时承认，淮河现有的抗洪能力标准还比较低，对付像今年这样大的洪涝仍然乏术。虽然用大堤锁住了洪水，但遇到丰水年份，还会发生干流洪水向支流、洼地倒灌的“关门淹”。治淮依旧“任重而道远”。

　　蓄滞洪区安全建设的滞后，在是次淮河水灾中暴露无遗。这个外行人不太明白的秘密，在汛期来临之前，便暴露在有关部门对总理的汇报材料中。堪称“非常突出”的不仅仅是分蓄洪问题，随时可能发生的突发性暴雨山洪和台风灾害，还考验着一大批“病险水库”。

　　尽管1998年长江洪水过后，国家在“积极财政政策”的主导下，向长江中下游防洪工程建设安排了397亿元的投资，但大江大河支流和中小河流堤防防洪标准还很低，流域控制性工程还不足，大量病险水库尚在“带病作业”。

　　有关方面宣称，病险水库是影响防洪安全的诸多因素中的“首恶”。一遇暴雨洪水，特别是短历时强降雨，就很可能垮坝失事。1991年以来，235座水库垮坝。

　　中国现有病险水库30413座，超出水库总数的1/3，其中大型病险水库145座，中型1118座，小型29150座，分别占各类水库总数的42%、42%和36%。最令人担忧的是一般中型和小型水库的安全状况，这些水库建设年代久远，绝大多数属“三边”工程，防洪标准低、坝体裂缝、渗漏严重，溢洪道和输水道塌陷、堵塞，泄洪能力不足，闸门启闭不灵活等工程问题普遍存在，有些还相当严重。受暴雨洪水影响，去年全国还有1万多座水库不同程度地发生水毁，急待修复。

　　“一想起病险水库，就夜不能寐。”据称，国务院总理温家宝对病危水库多次说过这样的话。

　　所有的危险，都在暗示农村水利对财政投入的渴盼。7月6日，安徽省省长王金山宣称安徽要下决心彻底根治淮河，加大治淮的投入，今年要达到25至30亿元，今后七年中每年投入必须在20亿元以上。

　　评论家认为，包括移民在内的治淮行径，是一种带有亡羊补牢意味的还债行为，过去我们欠大江大河、农村水利的欠债委实太多了。月初，温家宝召集一些经济学家座谈，应邀去中南海的发改委宏观经济研究院副院长陈东琪说，政府政策应加快向公共政策转变，不断增加“公共品”供给是政府的责任。

　　上海泼出一瓢冷水

　　2003年7月2日，即温家宝赴淮河灾区之前10日，总理就上海轨道交通4号线事故，致电主政上海的高级官员，要求上海及时检查、加固防汛墙，以确保汛期安全。

　　此前一天凌晨4时许，上海轨道交通4号线浦东南路至南浦大桥区间隧道，施工时突然出现渗水。瞬时，大量流沙涌入隧道，内外压力失衡导致隧道部分塌陷，地面也随之出现“漏斗型”沉降。不到半个小时，成块的水泥地仿佛被一双巨手硬生生地掰裂，紧挨着施工点的楼房开始出现不同程度的倾斜，五个小时后，位于中山南路847号的一幢八层楼房裙房坍塌。

　　自温家宝致电上海的当日凌晨始，董家渡外马路段长约30米的防汛墙受地面沉降影响，开始沉陷、开裂。最后轰然倒塌。据称，这是50年来上海市区第一次发生的江堤倒塌严重事故。

　　上海轨道事故给国内地铁投资狂热上了惨痛的一课。《中国经营报》援引有关专家的话说，一哄而上的地铁计划背后隐含的除了有可能的赤字隐患外，还可能是伴随急功近利而来的安全生产问题。有关人士认为，当下中国各大城市希望修建地铁的势头过猛。据悉，有地铁运营后希望地铁网络化、正在施工和准备上报立项的城市已经超过了20个。正在修建的地铁项目投资额已经超过了1000亿元，再加上准备修建的，总投资额将超过2000亿元。

　　方案严谨的上海出事了，这对正在“大干快上”的地铁建设，无异一瓢当头浇下的冷水，促人警醒。

　　需要醒悟和警惕的不仅是地铁建设，城市建设中，还有机场等等基础建设项目。专家们对城市盲目投资建机场造成的浪费极为痛心。阜南王家坝灾区所在的阜阳市，曾投资3.8亿建机场，《经济参考报》披露过“阜阳小学生被要求集资建机场”的事。就是这样建成的机场却闲置着。

　　去年，国家统计局顶住各种压力，在公布的上半年投资形势分析报告中，破天荒地为一些城市重复建设亮出“黄牌”。

　　两个月前，国家审计署审计长李金华向全国人大常委会作的那个引起轩然大波的《关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中，再次谈到了“国家重点建设项目”中令人啼笑皆非的痼疾：“已竣工投产的12个重点机场中有9个亏损，累计亏损额14.46亿元。38个支线机场中有37个亏损。” 近几年来，城市基础建设中的攀比之风，被打着“改善投资环境”之类的旗号愈演愈烈。2003年春天的全国两会上，代表和委员们对此口诛笔伐：刚说“汽车热”，就雨后春笋般冒出一个又一个汽车城;一谈城市化，别提多小的地方都搞“大广场”……

　　有一种说法是，靠财政发债、银行贷款搞基础设施建设和铺摊子搞生产设施、楼堂馆所不同，公路、铁路建好了，东西放在那儿，不会浪费。著名经济学家吴敬琏不赞成这种观点。吴说：“无论建什么项目都有一个机会成本的问题，有一个时间效益的问题。我们造一座桥，修一条路，付出的成本不但包括它们本身的工料费用，还包括因为不能从事更高效益的投资造成的损失。如果上了太多这样的项目，从短期看，似乎增加了就业，保证了今年的速度，但明年、后年呢？如果投资无法回收，不是又会造成新的通货膨胀，甚至金融危机吗？”

　　向农村倾斜

　　向城市倾斜，是中国一以贯之的财政政策。1998年以来，中国实行积极的财政政策，增发长期国债，加强了基础设施建设投资。但用于农业的份额很低。正如中国社会科学院农村发展研究所李成贵所说:“近年来财政资源在城乡之间的分配益加失衡。”

　　中国财政用于农业的支出在不断下降。2000年中国财政用于农业的支出1298亿元，占财政总支出的比重大致维持在8%左右，比1990年低2个百分点，比1980年低4个百分点，没有达到《农业法》的要求，即“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”。

　　另一方面，城乡居民收入差距在显著扩大。2001年，二者差距为1∶2.9；2002年的差距超过1∶3。若按照世界银行的估计进行调整，真实的差距有可能达到1∶5。这一差距，按照国际标准衡量是巨大的和少见的。

　　增减之间，不少地方的农村，已看不到改革初期呈现出的生机和活力。政府在医疗和教育诸多层面，欠了很多的账。

　　且不论普惠的医疗政策，农村的初级医疗至今鲜有达到标准者。洪湖老苏区湖北省监利县周河乡，是《我向总理说实话》的作者李昌平的故乡，他撰文说他的乡亲们们正遭受着传染性肝病的折磨。该乡兴旺村二组235口人中，有近80％的人患有不同程度的肝病，有近1/5以上的家庭的主要劳动力因乙肝而丧生。在这个人均纯收入不足千元的村庄里，死者或重病患者的家庭每户平均都欠债一两万元。

　　本刊去年的封面文章《念书赔本》曾选取湖北省京山县的两个村庄，调查发现，一个村的学生所占比例越高，这个村的经济排名便越靠后；一户人家的孩子书读得越“高”，这户人家的经济状况也就越不济。胡家棚村的村支书王胜将这一现象定义为“经济与教育的反比原理”。当今中国农村教育所面临的制度性难题与困境，由此可见一斑。

　　农村致富的基本出路是依靠教育—这似乎是新闻报道中颠扑不破的真理，可在今天，农民承担了巨大的教育成本之后，不仅没有富起来，生计反而越来越艰难。

　　国家发改委宏观经济研究院副院长陈东琪接受《南风窗》采访时说，教育作为一种公共服务，是政府义不容辞的责任。政府不是没有能力承担普及义务教育的责任，而是政府能力的分配出现了偏差，政府在履行提供公共教育服务职能时出现了“失位现象”，教育主管部门对公共性的义务性教育的注意力，很大部分被高等教育牵走了。每年涌入北大、清华等大学的财政流入速度，明显超出了国民经济发展和基础教育投入的增长速度。可见，基础性教育相对落后的格局的形成，原因不在于政府没有钱，而在于花钱不当，政府的公共教育管理职能不到位。

　　上世纪六七十年代，拉美发展中国家经济闪现被称为“奇迹的15年”；但此后的20年发展速度显著回落，成了这些国家“失去的20年”，反思“现代化中断”，答案是“农村拖住了城市”。观诸今日中国的现实，李成贵说：农民增收空前艰难，城乡收入差距日趋拉大，城乡间关系并不比拉美的情况明显合理，不能不令人为之担忧。

　　基于国外的经验，李成贵建议，强化政府对农村的财政支持。在外部投入中，具有决定意义的是基础设施建设投入。上世纪韩国的新农村运动等成功经验都表明，在农业和农村基础设施建设中，政府一般都承担了主要投资主体和组织者的角色。反观中国，人们遗憾地发现，1998年以来，国家安排国债基金6600亿元，但用于农业的比重不高。2001、2002两年，国家每年发行1500亿国债用于基础设施建设，其中用于农村水利和生态扶贫等方面的国债投资只有400多亿元。

　　故而，专家们向政府进言：应适度加大用于农业的基建投入比重。尽快建立起国家农业支持政策体系，在更加协调的宏观经济增长的范围内，对农业和农村经济给予更大的支持，为农村经济社会的全面发展提供更多的公共品服务，给予农民更多实实在在的补贴，让农民共享收入的增长和社会的进步。

　　陈东琪说，虽然要求“积极财政政策逐步淡出”的呼声从方向上说是对的，但财政政策操作还是有空间的，从国债资金的用途看，除了一些必要的大型基础设施建设还要继续投资外，他建议，下一步应增加对农村中小型水利、物流等服务业发展设施、农村教育和基本医疗设施、农业科技培训等方面进行政府投资。这位说话时喜欢在纸上记录关键词的经济学家说：“我们不能老是将目光盯在山东的高速公路、上海的磁悬浮、北京的立交桥和西部的三峡上，到中西部农村地区多看看就会发现，那里的道路、桥梁、水利、供电、治污、生态等基础设施水平依然很低，与东部、与城市、与快速的国民经济发展形成鲜明的反差。这些生产性基础设施政府不来搞，谁来搞？”

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