寻求司法独立:中国“民告官”胜诉率之解读

　　民官关系始终是中国社会、政治和文化的重大主题。历史学家们总是倾向于从某一时期的民官关系来透视一个社会的健康程度和文明水平。当一介草民与握有强大权力的政府部门对簿公堂时，一个真正的法治社会正渐行渐近。

　　1989年4月4日，《中华人民共和国行政诉讼法》颁布并于次年10月1日开始实施。自那时起，行政诉讼(即“民告官”)案便一直是媒体和公众关注的焦点。透视其屡屡成为“新闻”的背后，是自古便有“屈死不告官”的草根阶层与“刑不上大夫”、“官尊民卑”传统势力的博弈与较量。

　　“民告官”案从1998年起开始呈逐年激增的势头。2001年，我国的“民告官”案首次突破10万件，从1992年年受案不足3万件增加到这一年的100921件，这一数字后来被法学界视为我国行政审判的突破性标志。2003年，全国各地法院审结行政诉讼案件114896件，胜诉率为30%。

　　胜诉率解读

　　“民告官”案的质和量是一个国家和地区法治环境的“晴雨表”，它不仅直接关乎公民的法治意识、权利保障，更体现了行政机关依法行政的水平，彰显着理性问政步伐的快和慢。同国外“民告官”案20%左右的胜诉率相比，我国30%的胜诉率似乎是一个可以让人感到欣慰的数字，但法学界人士却对此另有一番评论。

　　国家行政学院应松年教授在接受《新民周刊》采访时说，如果对30%的胜诉率细加分析的话，就可以发现其中一部分确属法院判决行政机关败诉、公民胜诉的案子。但更多的情况是公民提起诉讼后，行政机关在诉讼过程中检查并改变了自己的行为，公民达到目的后向法院申请撤回起诉。

　　中国社会科学院法学所行政法研究室主任周汉华说，“民告官”在实际中的情况远不容乐观，老百姓不敢告、不知告和不会告的情况并未得到根本性改变。

　　北京大学法学院姜明安教授认为，我国“民告官”案胜诉率之所以较高，一方面与法院行政审判的经验越来越丰富、法官的素质和水平在不断提高有关。另一方面也必须看到，一些地方和部门行政执法的质量实在太低、执法行为极为恶劣，如果不判其败诉就不足以平民愤。

　　“告到法院的相当一部分是这种执法行为极为恶劣的案子，与西方国家的公民动辄就因为一点小事将政府告上法庭不同，我国大多数公民仍然是能忍就忍，不到万不得已不会上法庭。”

　　姜明安认为，对于一个拥有13亿人口的大国来说，每年10万余件的“民告官”案显然是少得可怜。

　　“有的县一年只有两件‘民告官’案，如果其中的一件胜诉，这个县‘民告官’案的胜诉率就是50%。”

　　来自最高人民法院的统计数字显示，《行政诉讼法》自1990年10月1日开始实施以来，我国共受理“民告官”案91.3万件，平均每年6.8万件，胜诉率为31.28%。

　　姜明安对31.28%的胜诉率做了进一步的统计和分析：

　　“在31.28%的胜诉率中，法院直接撤消行政机关行政行为的占14.91%，行政机关在诉讼过程中改变了自己的行政行为、原告撤诉的占12.92%；法院变更行政机关行政行为的占0.92%；法院判断行政机关履行法定职责的占2.53%。四者相加合计为31.28%。”

　　姜明安说，我国“民告官”胜诉案往往集中在治安处罚、土地所有权、使用权的确定、行政许可、行政强制这类案件上，败诉类案件大多集中在计划生育、偷税漏税、行政规划、政府干预企业间争议或纠纷、涉及非人身权非财产权类的案件上。

　　瓶颈何在？

　　一方面是看似不低的胜诉率，另一方面是与一个拥有众多人口的大国极不相匹配的受案总量。“民告官”在中国遭遇的尴尬与困境似乎是不言而喻。

　　行政诉讼法是法律赋予中国百姓一把锋利的维权之剑。但作为与民事、刑事诉讼并列为“三大诉讼”的行政诉讼在中国的进展却相对迟缓和滞后。我国每年的民事诉讼案都在500万件以上，相形之下，每年10万余件的行政诉讼案显得有些微不足道。

　　周汉华认为，中国还是一个行政权占主导地位的国家，在整个社会生活中，法制并没有起到根本性的作用，很多事情还是由政府说了算，在这种情况下很难指望行政诉讼能一枝独秀。

　　“行政诉讼只有在政府职能逐步调整、市场经济制度进一步巩固的背景下才能真正地发挥作用。”

　　2004年4月2日，在北京市一中院开庭审理的一起“民告官”案中，国家工商总局下属的国家商标局常务副局长范汉云作为被告的代理人出庭应诉。该案由内蒙古金穗工业食品公司起诉国家工商总局和国家粮食局，要求撤消其关于将“雪花粉”确认为商品通用名称的文件。据悉，这是中央国家机关高级行政官员首次出庭应诉行政案件。

　　北京市一中院副院长李新长对范汉云的出庭应诉给予了充分的肯定。在他看来，通过行政首长直接参加出庭应诉，不仅可以使行政官员了解依法行政的重要性，而且还可以了解本部门在依法行政中存在的问题，利于依法行政。

　　而在此前发生的行政诉讼案中，行政领导作为法人代表出庭应诉的极少，不足千分之一。有些行政机关面对行政诉讼甚至不理不睬，让法庭缺席审判。

　　应松年说，虽然行政诉讼法在中国已经实施了15年，但相当一部分的行政官员对“民告官”还是抱有偏见，他们不愿意当被告，更不愿意败诉，认为出庭应诉是件很丢面子的事情，并因此千方百计地阻碍法院独立进行审判。这在一定程度上阻碍和制约了我国行政诉讼活动的开展。

　　从被告角度看，周汉华说，由于在现有体制下我们的公民权利和企业权利还不能得到最充分的保障，公民面临着打一次官司可能要输一辈子的结果，加上中国的市场环境不是很完善，很多企业或多或少都有一些钻制度漏洞的行为，这就使得一部分公民不敢告，而另一部分公民又因为自身的非规范性行为制约了其行使自己的权利。

　　姜明安认为，行政诉讼的最大瓶颈是法院难以做到独立审判。我国目前的行政辖区和行政诉讼辖区是统一的，行政机关对法院的影响力比较大，在法院的人、财、物都由地方政府管着的情况下，它很难不受地方政府的制约。湖南某县法院便是因为在一件行政诉讼案件审理中判决县政府败诉，县政府竟停发了该县法院几个月的工资。

　　寻求司法独立

　　行政诉讼活动在中国举步维艰的现实让越来越多的人认识到，这部制定于15年前的法律与快速发展的中国社会已不相适应，对其进行修订、使其更加完善已是迫在眉睫的事情。据了解，《行政诉讼法》修订已列入十届全国人大常委会5年立法规划。

　　周汉华认为，中国是属于大陆法系的国家，大陆法系的一个根本特点是设有专门的行政法院制度。但我国当初在制定行政诉讼法时对这个问题没有经过深思熟虑就按照英美法系国家的制度，在普通法院里设立了行政审判庭来审查行政行为。这种制度既和大陆法系的传统不相符，也和中国社会的治理方式及历史传统不相吻合。因为长期以来中国一直是行政权主导的社会，我们很难指望一个普通的法院能够审查行政机关的行为。

　　周汉华说，大陆法系国家是在普通法院之外专门设立一个专门的行政法院，法国是大陆法系国家行政法院制度的发源地。它的行政法院隶属于国家参议院，相当于行政权的一部分，但它有相对的独立性。要完善中国的行政诉讼制度首先应该对我们现行的制度做一个全面的反思，应该建立一个独立的行政法院制度，这个行政法院属于行政的一部分，但同时又是独立的审判机构，这样，在具备了独立性和专业性的基础上，它的审查行为就更加科学，制约也更加有力。

　　“完善中国的行政诉讼制度可以说一千道一万，但最根本的一条就是要改制。”

　　设立行政法院的建议得到了一些人大代表的响应。今年两会期间，来自广东的李力等30名代表联名向全国人大提交议案，建议首先在广东试点设立专门的行政法院。

　　据《广州日报》报道，李力等代表们认为，目前“民告官”还受到诸多限制，从相继出台的司法解释和近年来的司法实践看，这些限制在逐渐松动。今后“民告官”案的数量肯定会有所上升。而且，中国已将货物贸易、服务贸易、知识产权以及外商直接投资相关的行政行为纳入司法审查，这是目前的法院体系难以承受的。如果我们能像世界上许多国家一样设立专门的行政法院，就可以较好地解决上述问题。

　　代表们建议，设立专门的行政法院，活动经费由国家财政直接拨付，行政法院的人、财、物权由最高行政法院集中掌握，不再受行政机关控制，行政法院系统中只有最高行政法院隶属最高人民法院。代表们建议在广东省先行试点，因为广东省积累了一大批有影响的行政案件，有实践的基础。

　　寻求司法独立的探索正在一些地方悄然进行。

　　2002年7月，浙江省台州市中院开始试行行政诉讼案件异地交叉审理制度。按照这个制度，状告县级政府，必须到市中院立案，然后由中院移交其他县(市、区)法院审理。

　　应松年认为，该做法较好地解决了现行体制下一些法院不敢和不能正常审判行政案件的问题，为基层法院不受县区政府的影响，更加独立和公正地判决“民告官”案创造了良好的司法环境。

　　突破限制

　　行政诉讼法必须突破原有受案范围的限制是法学界又一趋于一致的观点。

　　2001年4月，河北律师乔占祥将铁道部告上法院，乔占祥认为，铁道部于2000年12月21日向有关铁路局发出的《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》，以及有关铁路局依据此通知对票价实行上浮的措施，侵犯了他本人及广大旅客的合法权益。乔占祥认为该《通知》不仅内容失当，而且程序违法。该案以乔占祥败诉而告终。

　　2003年9月，安徽青年张杰(化名)在通过了安徽省国家公务员考试后的体检中被检查出感染了乙肝病毒，芜湖市人事局因此宣布张杰体检不合格不被录取。11月10日，张杰正式向芜湖人事局所在的新芜区人民法院提起行政诉讼，状告人事部门“歧视乙肝患者”。2004年4月2日，法院确认被告芜湖市人事局在2003年安徽省国家公务员招录过程中作出取消原告张杰录取资格的具体行政行为，主要证据不足。

　　姜明安认为，这两起案件突出地反映了近几年来我国“民告官”案的两个新特点：一，诉讼的目的开始涉及到公共利益，而过去我国的“民告官”案只涉及个人利益。二，有些案子开始向行政诉讼和宪法诉讼结合。我国现在没有宪法诉讼，乙肝歧视案实际上不是行政诉讼而是宪法诉讼，但因原告告的是行政主体，所以同时也是行政诉讼，但它涉及的是宪法问题。我国现在是把宪法诉讼纳入到行政诉讼中，这实际上是为了宪法诉讼打下了基础。

　　日趋复杂的“民告官”案使我国目前行政诉讼法在受案范围方面存在的不足暴露无遗：只能起诉具体行政行为，不能起诉抽象行政行为；只能救济人身权和财产权，不能救济劳动权、受教育权等其他权利；只能审查外部行政行为，不能审查涉及所谓特别权力关系的行为。

　　“受这种受案范围的限制，北大博士生状告北大案和乔占祥案都无法立案。”姜明安说。

　　应松年认为，目前我国行政诉讼缺乏对公共利益保护的诉讼渠道，对个人权益保护也基本上处于“法定权利”标准阶段。他认为，应从行政诉讼制度上实现对原先资格的拓宽，实现从“法定权利”标准向“法律上的利益”标准迈进。

　　中国政法大学教授马怀德认为，扩大行政诉讼受案范围的原则应是，将所有国家公权力主体与相对人发生的公法上的争议均纳入行政诉讼的范围。其中包括将抽象行政行为纳入行政诉讼范围，对内部行政行为提供司法救济，加强对其他公权力主体行为的监督与救济，所有行使公权力的主体都应接受法院的司法审查，扩大行政诉讼法所保护的权利范围。