《中国癌症预防与控制规划纲要》(2004-2010年)

　　卫生部关于印发《中国癌症预防与控制规划纲要》（2004-2010年）的通知
2004-11-18


卫疾控发{2003}352号

　　各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团、计划单列市卫生厅（局），中国疾病预防控制中心：

　　为加强我国癌症的预防与控制工作，减少癌症危害，提高人民的健康水平，促进人与经济社会的协调发展。我们在广泛征求专家意见的基础上制定了《中国癌症预防与控制规划纲要》（2004-2010年），现印发给你们，请结合当地实际认真贯彻执行。

　　
附件：1.《中国癌症预防与控制规划纲要》（2004-2010年）

　　2. 《中国癌症预防与控制规划纲要》（2004-2010年）起草说明

　　中华人民共和国卫生部

　　二OO三年十二月二十四日

　　
中国癌症预防与控制规划纲要（2004-2010）


一、 背景

　　（一）癌症正在成为人类第一杀手

　　癌症是以细胞异常增殖及转移为特点的一大类疾病，其发病与有害环境因素、不良生活方式及遗传易感性密切相关。2000年全球新发癌症病例约1000万，死亡620万，现患病例2200万。预计2020年癌症新发病例将达到1500万，死亡1000万，现患病例3000万。癌症正在成为新世纪人类的第一杀手。

　　（二）中国癌症的危害日趋严重

　　廿世纪70年代以来，我国癌症发病及死亡率一直呈上升趋势，至90年代的20年间，癌症死亡率上升29.42%，年龄调整死亡率上升11.56%。2000年癌症发病人数约180-200万，死亡140-150万，在城镇居民中，癌症已占死因的首位。随着社会经济的发展，癌症的主要危险因素並未得以相应控制。在我国当前肝癌、胃癌及食管癌等死亡居高不下的同时，肺癌、结直肠癌及乳腺癌等又呈显著上升趋势，可能形成发展中国家与发达国家高发癌谱並存的局面，从而进一步增加防治工作的难度。特别值得重视的是，我国农村癌症死亡率的上升速度明显高于城市，癌症高发地区亦多在农村和西部地区，危害尤为严重，是当地农民因病致贫及因病返贫的重要原因。

　　（三）中国癌症诊治每年花费数百亿元

　　目前我国每死亡5人，即有1人死于癌症；而在0～64岁人口中，每死亡4人，即有1人死于癌症。不仅严重影响劳动人口健康，而且成为医疗费用上涨的重要因素。据有关部门估算，每年用于癌症病人的医疗费用达数百亿元。此外，由于中晚期癌症患者治疗效果尚不满意，其不良预后往往波及亲友及家庭，影响社会稳定。

（四）中国癌症防治成就与问题

　　建国以来，党和政府一贯重视癌症的防治与研究，“七五”期间曾制定“中国癌症防治规划纲要（1986-2000）”。廿世纪70及90年代全国性的死因回顾调查基本查清了我国癌症的流行情况，並对癌症的主要危险因素进行了深入的研究；建立了以各级肿瘤防办、各省市肿瘤专科医院及肿瘤防治研究所为主的专业队伍，以及县、乡、村三级癌症防治网；积极开展了高发现场的综合防治研究，并在某些癌症的研究及诊治工作中做出了杰出的贡献。但我国癌症防治的总体水平还远不能适应社会发展和人民需求。癌症防治工作投入严重不足，而有限的癌症防治资源又大多用于癌症患者的中晚期治疗，重治轻防使得资源利用效率极低。此外，农村的癌症防治工作异常薄弱，对高发地区癌症的严重危害缺乏有效的对策，影响健康公平性的体现。

（五）癌症防治与全面建设小康社会

　　党的十六大将提高全民族健康素质作为全面建设小康社会宏伟目标的重要内容，为癌症防治提供了前所未有的机遇。事实证明，包括癌症在内的重大疾病防治既是全面建设小康社会的重要内容，也是实现这一目标的重要保证。由于80%以上的癌症是因环境因素及生活方式所致，早期癌症又有比较好的治疗效果，只要领导重视，措施得当，癌症对人民健康的危害是完全可以预防和减轻的。为此，制定《中国癌症预防与控制规划纲要（2004--2010）》，以指导癌症防治工作。

二、 指导原则

　　（一）坚持新时期的卫生工作方针

　　以毛泽东思想、邓小平理论及“三个代表”重要思想为指导，坚持“预防为主”及“以农村为重点”等卫生工作方针，坚持癌症防治工作“为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务”的宗旨，使癌症防治工作适应全面建设小康社会目标的要求。

（二）癌症防治与其他重大疾病防治相结合

　　癌症防治是公共卫生的重要内容之一，应从公共卫生角度认识及推动癌症防治工作，将癌症防治与其他重大疾病的防治相结合，提高疾病防治措施的综合效益。

（三）重视农村，突出重点

　　以农村高发地区及某些城镇社区为重点，抓好典型示范，因地制宜地开展癌症预防及早期发现、早期诊断和早期治疗工作，提高癌症防治资源的利用效率。

（四）政府领导，全社会参与

　　以政府相关部门为主体，积极整合社会资源，分工合作，共同努力，开创中国癌症预防与控制的新局面。

三、总目标

　　（一）建立政府领导、多部门合作和社会团体共同参与的癌症防治工作体制和协调机制。

　　（二）健全癌症防治网络，提高癌症防治队伍的素质及癌症防治工作的整体水平。

　　（三）加强癌症防治知识宣传、健康教育和行为干预，提高全民防癌意识和全社会对癌症防治工作的认识。

　　（四）重视癌症信息的收集和危险因素的监测及控制，在农村高发地区和某些城镇社区加大重点癌症防治工作的力度，为最终降低癌症的发病率及死亡率创造条件。

　　四、具体目标

　　（一）完善癌症信息登记系统，建立统一的癌症数据库。

　　（二）对癌症主要危险因素的人群知晓率达到50%。

　　（三）积极推行有效的预防措施，特别是控烟、预防乙肝病毒感染、营养干预及减少职业危害等。

　　（四）制定主要癌症早期发现、早期诊断及早期治疗计划並組织实施。

　　（五）在农村高发地区及某些城镇社区建立重点癌症的早期发现、早期诊断及早期治疗示范基地，其相应癌症的早诊率在现有基础上提高50%。

　　（六）修订并推行主要癌症的临床诊治指南。推广姑息治疗和三阶梯止痛方案。积极进行康复指导。

　　
五、重点癌症

　　确定肺癌、肝癌、胃癌、食管癌、结直肠癌、乳腺癌、宫颈癌及鼻咽癌为我国癌症防治重点。肺癌是我国的第一大癌症，为癌症防治的重中之重。不同癌症预防与控制策略的侧重不同。如肺癌以控烟为主；肝癌以接种乙肝病毒疫苗为主；宫颈癌可在高危人群中开展筛查及早诊早治；其余则可开展综合防治。
六、主要工作内容

　　（一）建立政府领导、多个部门合作和社会广泛参与的癌症防治工作体制

　　成立全国癌症防治协调领导組及国家癌症防治专家指导委员会，下设办公室负责日常工作。组建国家癌症防治研究中心，加强研究工作。充分发挥中国癌症研究基金会及中国抗癌协会等非政府组织在癌症防治工作中的作用。

（二）完善癌症信息登记系统，建立统一的癌症信息数据库

　　加强癌症发病、死亡和生存率等基本信息的收集和分析，为制定防治策略、评估防治措施提供可靠的科学依据。重点工作包括：

　　1、修订《中国肿瘤登记规范》。

　　2、 完善癌症登记系统，覆盖全国1/10以上人口。

　　3、进行廿一世纪初以恶性肿瘤为重点的全死因（1/10抽样人口）回顾调查。

　　4、巩固和发展癌症发病及死亡登记点，逐步形成癌症信息监测网。

　　5、建立以医院为基础的癌症患者临床诊治与生存资料的登记及随访系统。

　　6、编制相关软件，建立统一的癌症信息数据库，逐步实现癌症发病、死亡以及临床资料经常性的收集、存储、整理和统计分析。

　　7、委托专业机构对癌症防治工作进行卫生经济学评价。

　　（三）积极推行有效的预防措施，控制主要危险因素

　　积极开展健康教育，提高公众对癌症主要危险因素的知晓率；针对危险因素，制定预防和控制计划，将癌症预防措施纳入慢性非传染性疾病综合干预工作中，並认真组织实施。重点工作包括：

　　1、编写“抗癌手册”及“抗癌宣传大纲”。

　　2、在农村高发区及城镇社区逐步开展癌症危险因素的监测工作，根据其变化预测癌症的流行趋势，为人群预防提供科学依据。

　　3、制定並实施国家控制烟草行动计划，将控制烟草作为我国癌症预防与控制的主要策略。

　　4、控制乙肝病毒感染，落实新生儿接种乙肝病毒疫苗计划，使全程接种率达到85%以上。

　　5、大力宣传1997年卫生部发布的“中国居民膳食指南”，倡导健康生活方式，发挥营养干预的综合防病效益。

　　6、认真实施国家于2001年颁布的“中华人民共和国职业病防治法” 和卫生部于2002年发布的国家职业卫生标准，逐步降低职业危害并减少由此所致的癌症。

　　（四）制定主要癌症早期发现、早期诊断及早期治疗计划并组织实施

　　将癌症的早期发现、早期诊断及早期治疗作为我国提高五年生存率及降低死亡率的主要策略之一，逐步扭转我国医院以治疗中晚期患者为主的状况，提高癌症防治资源的利用效率。重点工作包括：

　　1、 广泛宣传癌症早期发现、早期诊断及早期治疗的知识。相当一部分癌症有警示症状或/及体征，应引起患者及医生的足够重视，这是癌症早期发现的重要途径之一。上述知识应写入“抗癌手册”，並作为专题纳入执业医师的继续教育。

　　2、 研究并制定主要癌症筛查及早诊早治技术指南及相应的管理条例，加强对“防癌体检”的准入管理及监督，促进癌症筛查及早诊早治的健康发展。

　　3、 在全国范围内逐步推广宫颈癌筛查及早诊早治技术指南。建立宫颈癌早期发现、早期诊断及早期治疗示范基地，培训干部、推广技术。筛查范围应逐步覆盖宫颈癌高发地区。

　　4、 在某些城镇社区建立乳腺癌及结直肠癌筛查及早诊早治研究及示范基地，完善技术方案，探索与医疗保险制度结合的途径。

　　5、 在农村高发地区分别建立肝癌、胃癌、食管癌及鼻咽癌的筛查及早诊早治研究及示范基地，完善技术方案，探索有效的运行机制（费用分担机制）。

　　（五）制定并推行肿瘤临床专业设置准入标准及主要癌症的临床诊治指南

　　将肿瘤学列为本科教育的必修课。制定肿瘤临床专业设置准入标准及主要癌症的临床诊治指南。将“临床诊治指南”纳入肿瘤专科医师继续教育。逐步实行肿瘤临床专业设置及肿瘤专科医师准入制。为促进肿瘤临床研究，应按照“临床治疗规范”（GCP）的原则，积极开展主要癌症治疗的多中心临床研究。

（六）重视姑息治疗和止痛，积极进行康复指导

　　规范姑息治疗方案，推广三阶梯止痛方案，提高晚期癌症患者的生存质量。积极进行科学的康复指导。

七、保障措施

　　（一）加强政府对癌症防治工作的领导

　　政府有关部门领导及协调全国的癌症预防与控制工作，制定全国癌症预防与控制规划纲要及具体实施计划，组织并监督这一规划纲要及计划的实施。县以上各级政府应将癌症防治工作列入议事日程，明确目标责任，落实相关工作经费，开展实施情况监督检查。各有关社会团体应在政府统一领导下，分工合作，发挥各自所长，共同推行癌症预防与控制的各项措施。政府鼓励团体及个人以多种形式参与癌症防治工作。
（二）加强癌症防治队伍建设，健全癌症防治网

　　各级政府应通过多种形式整合、组建队伍，逐步形成网络，充分担负起癌症预防与控制的任务。相关社会团体及癌症防治机构可在政府支持下，举办多种形式的癌症预防与控制培训班，培养技术骨干，提高队伍素质，促进癌症防治工作。医学教育机构及学会组织应积极开展肿瘤专科教育及继续教育，将我国癌症防治策略、癌症筛查及早诊早治技术指南、癌症临床诊治指南、癌症姑息治疗方案及三阶梯止痛方案等纳入教学内容。政府鼓励有条件的单位利用网络开展远程教育。
（三）以政府投入为主，多方筹资，保证规划纲要目标的实现

　　各级政府根据当地国民经济和社会发展水平及癌症防治工作需要，逐步增加癌症防治的经费预算。支持完善癌症信息登记系统及癌症数据库的建立，支持农村高发地区及某些城镇社区癌症防治示范基地的建立。同时应动员社会力量，多方筹资，继续支持控烟、控制乙肝病毒感染、控制职业危害，以及推行健康的生活方式。

（四）广泛动员社会力量，加强癌症防治宣传、教育和咨询活动，普及癌症预防及早期发现、早期诊断、早期治疗知识

　　1、充分发挥大众传播媒介如广播、电视、报刊、杂志等的作用，与癌症防治机构及专家充分合作，积极提供癌症防治宣传服务，并纳入年度工作计划。

　　2、充分利用每年4月份的“抗癌宣传周”，开展主题明确、形式多样的宣传活动，普及癌症预防与早诊早治知识。

　　3、鼓励社会团体及癌症防治机构通过网站进行癌症科普教育及咨询服务。

　　4、癌症防治机构应建立癌症预防及康复咨询与早诊早治科室，将健康教育、癌症预防、临床诊治及康复指导有机地结合起来。

　　八、考核与评价

　　全国癌症预防与控制领导部门及各级地方政府每年应对癌症防治工作进行一次检查，及时发现问题，认真予以解决。2007年及2010年组织中期和终期评估，并将检查结果上报各级主管部门。

　　
《中国癌症预防与控制规划纲要（2004-2010）》起草说明

一、形成过程

　　2001年7月，部分专家承担了卫生部疾控司“慢病预防与控制研究”项目中的一个课题：“中国癌症控制策略研究”。2002年3月形成“中国癌症控制策略研究报告”（简称“报告”），同年5月该“报告”发表于《中国肿瘤》（2002，Vol.11，No.5，250～260），并为多方转载引用。2002年8月卫生部疾控司在京召开“慢病预防与控制研究结果报告评审会”。“中国癌症控制策略研究”的汇报受到与会专家好评，并认为，“进一步修改可以成为我国肿瘤防治规划的雏形”。9月，卫生部疾控司委托中国癌症研究基金会组织有关专家制定《中国癌症预防与控制规划（2004-2010）》。专家们在讨论、起草的过程中认为，根据我国社会及经济发展水平以及癌症防治工作基础，我国的癌症防治应是“大卫生”的一部分，应从公共卫生角度出发与其他疾病的防治紧密结合起来；此外，由于涉及的问题面很广，制定《中国癌症预防与控制规划纲要（2004-2010）》更符合实际。这一建议在征得有关领导认可后，经多次易稿，形成《中国癌症预防与控制规划纲要（2004-2010，征求意见稿）》（简称《规划纲要征求意见稿》）。2003年6月《规划纲要征求意见稿》在中国癌症信息网（www.chinacancernet.org.cn）公布，征求公众意见。同时通过信函向全国60多位专家征询意见。2003年8月，根据反馈意见，对《规划纲要征求意见稿》进行了必要的修改，並召开卫生部有关司负责同志及专家的座谈会再次听取意见，最终形成《中国癌症预防与控制规划纲要（2004-2010）》。

二、关于目标

　　
通常，癌症控制均以癌症总体或某一特殊癌症发病率、死亡率的下降及生存率的延长为目标。我国目前仅有70年代及90年代的癌症死亡资料，无法准确预测采取某些措施后癌症发病率及死亡率的变化。此外癌症防治有其长期性，如能认真实施现有的各种防治措施，癌症的发病及死亡均可减少1/3以上。但这需要几十年的时间。从实际出发，我国癌症防治的近期（2004-2010）目标应以基础性工作为主，为最终使癌症发病率及死亡率下降创造条件。总目标着眼于建立良性运作机制，如完善领导体制、健全防治网络、加强健康教育及重视危险因素的监测与控制等。具体目标则与重点工作相对应，如信息系统建设、预防措施实施、早诊早治、以及制定临床诊治指南等。
三、关于重点癌症

　　
确定重点防治疾病的基本原则为：（1）发病率及死亡率高，危害大；（2）疾病所致经济损失及社会影响严重；（3）病因及相关危险因素比较明确；（4）具有符合成本-效益原则的防治措施。因此癌症防治的重点应是目前及将来一定时期内危害严重的癌症，同时在防治方面有相应的办法及经验，而且符合成本-效益原则。其次，对于那些危害程度虽处于次要地位，但防治措施比较有效、且易于大规模实施的癌症亦应给予考虑。据此原则确定的肺癌、肝癌、胃癌、食管癌、结直肠癌、乳腺癌、宫颈癌及鼻咽癌合计占癌症死因的80%以上，构成我国癌症的主要负担。其中，肺癌超过癌症总死因的20%，而且发病率及死亡率增长最为迅速，是我国的第一大癌症，也是癌症防治的重中之重。肝癌、胃癌及食管癌分居我国癌症的二至四位，在农村地区危害尤为严重，目前己积累了相当的防治经验。近十年结直肠癌及乳腺癌的死亡率上升趋势十分明显，其防治可借鉴发达国家在筛查及早诊早治方面的经验。此外，宫颈癌因其病因清楚（HPV感染）、筛查及早诊早治有效，具有全面控制的良好前景；鼻咽癌多在我国华南地区发病，早诊早治方面亦有相当的经验，因此亦列入防治重点。

四、关于预防措施

　　我国癌症的主要危险因素依次为吸烟、乙肝病毒感染、膳食不合理及职业危害等。从长远讲，控制及消除危险因素是癌症预防与控制最根本的措施。

　　（一）控烟

　　
控烟可减少大约80% 以上的肺癌和30% 的总癌死亡，应是我国癌症预防与控制的主要策略，其有效性已为一些国家及地区的实践所证实。同时控烟还可减少慢性肺病、脑卒中、缺血性心脏病和肺结核等，对减轻我国总的疾病负担举足轻重。我国己经签署了“国际烟草控制框架公约”，应积极制定并实施“国家烟草控制行动计划”。其主要内容包括：加强烟草控制中的综合性立法建设，如提高烟草制品的税率，禁止各种直接或间接的烟草广告及赞助、促销活动，提高烟草警示程度，扩大禁烟的公共场所，禁止向未成年人销售香烟等；制定完整的传播策略，通过媒体开展强有力的控烟健康教育；开展综合性社区干预活动，控制烟草流行，如创建无烟家庭、无烟学校及无烟单位，开展戒烟竞赛活动，开展社区健康促进项目等。

（二）控制乙肝病毒感染

　　我国乙肝病毒的感染率达60%，乙肝病毒的携带率大于10%，是造成慢性肝炎、肝硬化及肝癌的主要原因。最有效的预防措施就是新生儿接种乙肝病毒疫苗，切断母婴传播。国家已经将乙肝病毒疫苗接种纳入儿童计划免疫，并有专项资金保证。应认真落实各项措施，提高全程接种率。

　　（三）营养干预

　　从世界范围看，饮食不合理是仅次于吸烟的第二个重要的、可避免的癌症发生原因。人类癌症中约有1/3与膳食不当有关。如超重和肥胖与乳腺癌、结直肠癌等有关，蔬菜和水果摄入不足与结直肠癌、胃癌、乳腺癌及食管癌等有关。近二十年来，随着经济发展和人民生活的改善，居民的膳食结构及生活方式发生了明显的“西方化”趋势，城市和富裕农村中超重和肥胖已成为重要的公共卫生问题，同时也是结直肠癌及乳腺癌上升的重要原因。而在贫困地区，一些营养素的缺乏仍然与某些癌症的高发密切相关（如硒的缺乏与食管癌）。此外，饮食因素也是其他慢性疾病（如心脑血管病、糖尿病及慢性呼吸道疾病等）的共同危险因素，营养干预具有综合防病效益。1997年卫生部已经发布“中国居民膳食指南”，应大力宣传，并倡导健康生活方式。如控制体重和适当体力活动；食物多样化，多吃蔬菜和水果；少吃腌制食品和食盐等。应特别注意对少儿及青少年的教育，养成良好的饮食习惯。

　　（四）消除职业危害

　　随着经济的发展，我国职业危害及由此所致癌症呈严重态势。为此，国家于2001年颁布“中华人民共和国职业病防治法”，并于2002年印发的“职业病目录”中，将石棉所致肺癌、间皮瘤，联苯胺所致膀胱癌，苯所致白血病，氯甲醚所致肺癌，砷所致肺癌、皮肤癌等明确为职业性恶性肿瘤。卫生部还于2002年发布了国家职业卫生标准，对己确认的致癌物质规定了职业接触限值。当前应禁止和控制致癌性物质的生产和使用；尽力将致癌物质代之以非致癌物质或危害较少的物质；加强卫生监督和监测，使生产环境的暴露浓度控制在法定卫生标准以下。

　　五、关于癌症的早期发现、早期诊断和早期治疗

　　癌症的早期发现、早期诊断及早期治疗是降低死亡率及提高生存率的主要策略之一，现有的技术方法应用得当，可使癌症死亡率降低约1/3。目前我国就诊患者中，早期病例不足10%，治疗中花费大而收效小，资源浪费严重。为此，应制定我国主要癌症早期发现、早期诊断及早期治疗计划并组织实施。首先，应制定常见癌症筛查及早诊早治技术指南，以及相应的管理条例，以规范“癌症体检”等医疗活动。其次，癌症的筛查及早诊早治应根据不同癌种及不同社会经济发展水平因地制宜地进行。在发展中国家，WHO仅推荐开展宫颈癌的筛查及早诊早治，在发达国家还同时推荐开展乳腺癌的筛查及早诊早治。由此可见，大规模的癌症筛查及早诊早治方案，应经严谨的临床研究证明其有效性，并经卫生经济学评价，证明其符合成本-效益原则。据此，我国可在全国范围内逐步推行宫颈癌的筛查及早诊早治。对其他癌症则应通过建立早诊早治示范基地，继续完善技术方案，探索运行机制。如在某些城镇社区，可以乳腺癌及结直肠癌为主；在农村高发地区，则以肝癌、胃癌、食管癌及鼻咽癌为主。